广州户口政策将变革，专家解读专家解读

　　如何理解此次政策修订？新规将对广州人口和城市发展将带来什么影响？广州市社会科学院经济研究所所长欧江波、广州市社会科学院城市治理研究所研究员宁超乔接受了记者独家专访。

　　宁超乔专注研究人口发展和市民化。在她看来，广州进一步放开放宽落户政策，新规包容全面、稳定有序，体现了这座城市积极响应我国新型城镇化战略、加快农业转移人口市民化的担当作为。作为房地产产业研究专家，欧江波认为新规将对广州房地产市场发展起到良好的促进作用，包括巩固运行态势、优化市场布局。

　　本次户籍迁入政策修订正当其时、非常必要

　　记者：起草说明称，目前国内除个别超大城市以外，均已全面放宽放开落户限制。如何理解广州此次政策修订的背景？

　　宁超乔：本次广州市户籍迁入政策修订正当其时、非常必要，且有着深刻的时代背景。改革开放以来，我国推进了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。加快农业转移人口市民化是新型城镇化中的首要任务，深化户籍制度改革是关键举措之一。

　　为保证城市稳定居住生活的流动人口顺利融入城市，并真正实现市民化，我国按照自愿、分类、有序的原则，鼓励“以农业转移人口为重点，加大非户籍人口在城市落户的推进力度”“鼓励各地区进一步放宽落户条件，除极少数超大城市外，实行农业转移人口在就业地落户”“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制”。

　　随着“十三五”期间，我国推进了超过1亿农业转移人口在城市落户，截至目前，除极个别的超大城市如北京、上海、广州等外，全国各地城市常住人口300万以下的已取消落户限制，300万~500万的全面放开。实际上，很多常住人口超过500万的特大城市，也已实现了全面放开。

　　广州是目前国家战略层面“极个别”“极少数”的尚未开放落户的城市之一。但目前同样被要求加快推进户籍制度改革进程。国务院在今年7月发布的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》中提出，“各城市要因地制宜制定具体落户办法，促进在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。”

　　近年来，广州建立了符合超大城市特征和管理需求相适应的户籍制度。上一版的户籍政策的发布，到现在已经4年有余。本次户籍制度的修订，既是地方政府深刻领悟、积极响应我国新型城镇化战略的实际行动，也是广州面对新的人口形势、加快推动农业转移人口市民化、推进流动人口顺利融入城市、创造共同富裕美好社会的担当作为。

　　基本实现“稳定就业居住”来穗人口入户渠道全覆盖

　　记者：此次广州市户籍迁入政策修订有哪些特点？

　　宁超乔：第一，是我国新型城镇化和市民化的战略部署的地方实践。户籍制度改革的根本目标，是解决城市存量的稳定就业生活的常住流动人口的市民化问题。实际上，无论是“拥有合法产权住宅房屋”“在本市连续缴纳社会保险满1年”，还是“最近连续36个月内在广州实际缴纳的个人所得税税额累计在20万元以上”，这些条件的设定都是依据常住流动人口长期在穗稳定居住生活的证据。广州此次政策修订，实际上解决的是“查漏补缺”的工作，解决已实际上在广州稳定居住生活的人民与身份相互割裂的问题的积极举措，与国家新型城镇化战略市民化思路相承一致。

　　第二，稳定有序。本次的修订版，并非是对2020年出台的《广州市户籍迁入管理规定》的颠覆，而是延续了之前的“分类施策，全面覆盖”的思路，在原有的3个渠道完善调整的基础上，在梳理“稳定居住生活”条件的基础上，新增和补充了两个新的渠道。近年广州户籍制度改革推进施策一直有序而稳定，例如入户指标的投放，基本呈较为稳定和稳定增加的态势。

　　第三，包容全面。相比于其他城市的流动人口，来穗人口具有年轻化、来源复杂、就业结构多元化等特点。因此在制定户籍政策的时候，不能片面化地一刀切。我观测到无论是2020年版的广州市户籍迁入管理规定，还是本次的修订版，都是将分类的概念贯彻始终的，试图让不同类型的人群都能在政策中找到自己能够入户的渠道。这次补齐新增了两个渠道，基本已经实现了对“稳定就业居住”来穗人口入户渠道的全覆盖。每个在穗作出贡献的家庭，都能找到属于自己的落户渠道。这与广州一贯的包容性施政特点是相符的。

　　第四，符合广州实际情况。本次设置“在7个行政区内”等前提条件符合广州实际情况。一方面，国家层面“鼓励人口集中流入城市区分中心城区和新区郊区等区域，制定差异化落户政策”的政策要求。另一方面，也需综合考量教育、医疗等资源的分布，如盲目、无序地全域放开落户，净流地仅依靠自身财力可能难以承受开放限制后短期激增的支出压力。因此，本次政策修订，“差异化”入户的思路也是比较合理的。

　　将促进全市房地产健康发展和区域布局优化

　　记者：如何理解《规定（修订稿）》新增的“安居乐业入户”？

　　欧江波：这次安居乐业入户的规定，包括安居和乐业两方面，既有购房条件又有就业缴纳社保的条件，不宜简化理解成是购房入户。

　　新增条款的目的应有两个方面：一方面，这是人口入户政策调整，其首要目的是优化全市人口总量和区域布局结构；另一方面，由于“拥有合法产权住宅房屋”是入户的必要条件，客观上将促进全市房地产健康发展和区域布局优化。

　　记者：在您看来，新增“安居乐业入户”将对广州城市发展将带来什么影响？

　　欧江波：“安居乐业入户”对广州房地产市场发展将起到良好的促进作用：

　　一是有利于广州市市场长期平稳健康发展。户籍制度改革带动农村转移人口尤其是其中的常住人口本地化，有望成为广州市中长期住房需求的重要支撑。广州非户籍常住人口规模大，但住房自有率水平较低，居住问题主要靠租赁市场尤其是城中村解决。非户籍常住人口住房购房置业率低，可能是因为收入因素的客观制约，也有无法享受户籍家庭同等公共服务待遇而不愿投资置业的主观因素。如果实施有条件购房入户政策，农村转移人口尤其是常住人口可以本地化、户籍化，将催生和激发一定的新增住房需求，包括吸引外地人到穗就业并购房的新增需求，以及现在租住房屋的非户籍人口购买产权住房的购房需求。

　　二是有利于进一步巩固当前房地产市场企稳向好的运行态势。国庆以来，在各方面增量政策的叠加效应影响下，广州市房地产市场成交回升明显，市场成交维持在较高水平。如果实施有条件购房入户政策，对持续稳定一手和二手住房市场，都将起到积极作用。

　　三是有利于推动优化广州房地产市场布局。近年来，广州房地产市场供应和成交中，外围区占比超过中心区。今年前10个月，白云区、黄埔区、花都区、番禺区、南沙区、从化区和增城区7个区一手住房供应占全市总供应量的七成，成交则占全市近八成。在这些区实施有条件购房入户，能够推动人口和住房供应布局相适应，更好构建“人房地钱”联动机制。

　　统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化

　　记者：有调查发现，城市户口的最重要价值体现在子女教育方面。户籍制度关系到社会保障、医疗、教育等方面的公共服务和资源分配。您对新规实施后城市人口发展与公共服务保障两者平衡有什么建议？

　　宁超乔：入户和公共服务均等化，是市民化的两条路径。除了入户之外，近年来广州市全面落实居住证制度，推动积分制的方式推动来穗人口享受入学、入住等公共服务，加快推进基本公共服务均等化。是不是入户，最终还是要尊重流动人口自己的意愿。我们希望看到的是，如果想入户的，在本次修订的政策中，都能找到自己的通道。如果不想入户，只要在此稳定居住生活、创业纳税，为城市作出贡献的人民，都应该享有得到公共服务保障的权利。

　　但我们也要看到，广州市的流动人口在一线城市中，是占比较高的，在承担了巨大的市民化责任的同时，也面临巨大的市民化压力。由于地方财政税收制度历史沿革，广州市在地方留成、人均财政公共预算方面，远低于其他市民化任务相等的其他一线城市。

　　因此，我们呼吁：户籍管理制度是自上世纪50年代末一直延续至今所形成的全国顶层制度，涉及人口数量巨大、利益关系错综复杂，中央、省应该尽快构建合理有效的市民化成本分担机制和资源流转机制，妥善安排财政、土地和编制等资源，向市民化任务较重的城市倾斜。当然，地方也需要全面统筹，妥善安排财政、土地和编制等资源，有序调整、统筹推进土地、财政、就业、医疗、养老、住房保障等配套政策，确保户籍制度改革和推进公共服务均等化水平“两条腿”同时走路，相关改革协同推进，形成合力。